Fishkin Teil 2: Die Wirkung der Deliberation und ihre praktische Anwendung

Die deliberative Meinungsumfrage verbindet eine repräsentative Stichprobe, ausgewogene Information und eine moderierte Debatte. Der zweite Teil der Serie untersucht, welchen Mehrwert dies gegenüber der herkömmlichen Meinungsmessung bietet und wie sich ihre Ergebnisse in der Praxis nutzen lassen (Stanford University, o. J.-a).

01 Worin unterscheidet sich das von einer herkömmlichen Meinungsumfrage?

Das Deliberative Polling® beginnt mit derselben Frage wie die herkömmliche Meinungsumfrage: Was denken die Menschen über eine bestimmte Frage? Fishkins Erkenntnis zufolge liegt die Antwort jedoch nicht in der Summe der gemessenen Meinungen, sondern im Prozess der Herausbildung der Meinungen. Die deliberative Meinungsumfrage misst kein Momentbild, sondern ein Potenzial: das, was die Gemeinschaft denken würde, wenn sie die Möglichkeit hätte, nachzudenken, zu argumentieren und sich zu informieren (Fishkin und Luskin, 2005).

Die herkömmliche Survey Research ist seit den 1930er Jahren eines der wichtigsten sozialwissenschaftlichen Instrumente, hat aber zahlreiche Grenzen. Fishkin und Luskin zufolge messen die Meinungsumfragen die Meinungen typischerweise auf niedrigem Informationsniveau: Die Befragten kennen die Fakten häufig nicht, haben die alternativen Argumente nicht gesehen oder haben ihren Standpunkt nicht konsequent durchdacht. Diese Messungen erfassen eher die „Oberflächenpräferenzen" — die Fachliteratur nennt dieses Phänomen „top of the head", also eine „aus dem Kopf kommende" Meinung. Das Deliberative Polling® ist dem gegenüber eine Prozessforschung: Es untersucht die Dynamik der Meinungsbildung. Während die herkömmliche Umfrage eine statische Momentaufnahme ist, ist die deliberative Umfrage ein interaktiver, zeitlich ausgedehnter und auf Lernen beruhender Prozess (Fishkin und Luskin, 2005).

Nach der Formulierung des Stanford Deliberative Democracy Lab ist das Ziel der Methode nicht, herauszufinden, „was die Menschen denken", sondern zu zeigen, was sie denken würden, wenn sie über ausreichend Information und über eine gemeinsame Gelegenheit zum Nachdenken verfügten. Dahinter steht eine tiefe philosophische Aussage: Die demokratische Legitimität hängt nicht von der Quantität, sondern von der Qualität ab. Die Deliberation ist also keine Alternative zur Repräsentativität, sondern deren qualitative Erweiterung — sie schlägt eine Brücke zwischen der herkömmlichen Meinungsumfrage und der Theorie der deliberativen Demokratie (Stanford University, o. J.-a; Fishkin, 2018).

Der Unterschied zwischen den beiden Modellen zeigt sich an den Ergebnissen. Die Forschung hat mehrere günstige Wirkungen dokumentiert, deren Ausmaß auch vom Thema und von der Gestaltung des Prozesses abhängt. Zu den möglichen Wirkungen der Deliberation gehört, dass:

• das Wissensniveau der Teilnehmenden steigt;
• die Extreme der Meinungen und die Polarisierung abnehmen;
• Empathie und Kompromissbereitschaft zunehmen;
• das Gefühl der politischen Selbstwirksamkeit sich verstärkt (Fishkin und Luskin, 2005; Fishkin et al., 2021; OECD, 2020).

Die deliberative Meinungsumfrage ist zugleich auch eine demokratische Pädagogik: Die Teilnehmenden äußern nicht nur eine Meinung, sondern lernen über die Entscheidungsfindung, die Ethik der Argumentation und die gemeinschaftliche Kommunikation. Daher nennen viele sie eine „Mini-Demokratie", ein Labor des demokratischen Diskurses. Die Analyse der OECD hebt hervor, dass das Deliberative Polling eines der Instrumente der repräsentativen bürgerschaftlichen Abwägung zur Institutionalisierung einer regelmäßigen, strukturierten bürgerschaftlichen Teilhabe ist, das auch lokale Bürgerversammlungen und städtische Foren adaptieren können — in kleinerem Maßstab, aber mit denselben Prinzipien: Repräsentativität, Information, moderierte Debatte und Dokumentation der Ergebnisse. Die Besonderheit der deliberativen Meinungsumfrage ist dabei die vorherige und abschließende Meinungsmessung (OECD, 2020).

02 Fallstudien

Die Methode des Deliberative Polling® wurde von Fishkin und seinen Mitarbeitern in vielfältigen Kontexten angewandt. Eines der bekanntesten großangelegten Experimente war America in One Room: 523 registrierte Wählerinnen und Wähler wurden zusammengerufen, um innerhalb von vier Tagen fünf große Themenkomplexe zu erörtern (Einwanderung, Wirtschaft/Besteuerung, Gesundheitswesen, Umwelt, Außenpolitik). Die Teilnehmenden füllten einen vorherigen Fragebogen aus, erhielten Informationspakete, nahmen an moderierten Debatten und an Plenarphasen teil und füllten schließlich erneut den Fragebogen aus; eine Kontrollgruppe nahm nur an der Vor- und Nachtestung teil. Als Wirkung ging die politische Polarisierung in mehreren Fragen zurück, das Wissensniveau und die Argumentationsfähigkeit der Teilnehmenden stiegen, und viele änderten ihren Standpunkt — in mehreren Fragen mit erheblichen Verschiebungen, die den Abstand zwischen den Standpunkten der Parteien verringerten (Fishkin et al., 2021).

Das chinesische Zeguo-Projekt zeigte, dass die Methode auch in einem kleinstädtischen Kontext mit stark eingeschränkter demokratischer Tradition funktioniert. Eine die örtliche Bevölkerung repräsentierende Stichprobe füllte einen Fragebogen aus, erhielt Informationsmaterialien, nahm an Kleingruppen- und Plenardebatten teil und füllte anschließend einen Nachtest aus, um unter den Infrastrukturinvestitionen (Ausbau der Versorgungsnetze, Umweltschutz, städtische Infrastruktur) Prioritäten zu setzen. Wegen der an offene Debatten nicht gewöhnten politischen Kultur erhielten die Moderation und die ausgewogene Information großes Gewicht. Die Studie zeigt, wie sich die bürgerschaftliche Abwägung mit der Festlegung der örtlichen Investitionsprioritäten verband. Die Bedeutung des Beispiels liegt darin, dass die Methode auch in der lokalen Entscheidungsfindung eines nicht demokratischen politischen Systems anwendbar war (Fishkin et al., 2010).

Ein weiteres Beispiel ist die energiepolitische Deliberation in Texas, bei der die Meinung der Verbraucher in die energiepolitischen Entscheidungen integriert wurde. Die Teilnehmenden debattierten nach einem vorherigen Fragebogen und Informationsmaterialien in moderierten Gruppen über Solarenergie, erneuerbare Energie und Energieeinsparung. Die Ergebnisse flossen in die regulatorischen Prozesse ein und wirkten sich auf die Förderung der erneuerbaren Energie aus: Die aus der Deliberation stammenden Daten verschafften den Entscheidungsträgern eine „politische Legitimation". Der Zusammenfassung der Erfahrungen zufolge erhöht die Deliberation die bürgerschaftliche Kompetenz und das Verantwortungsgefühl, verbessert die Qualität der Entscheidungsfindung, stärkt die politische Legitimität, funktioniert auch in tragfähigen hybriden Systemen, macht aus der Messung Teilhabe und lässt sich auf zahlreiche politische Handlungsfelder adaptieren (Fishkin, 2009).

Als methodische Fallstudie lässt sich die deliberative Umfrage in New Haven anführen, an deren Daten herausgearbeitet wurde, welche Elemente der Deliberation (Information, Debatte) für die Meinungsveränderung verantwortlich sind. Die Forscher kamen zu dem Schluss, dass die formalisierte, strukturierte Debatte für sich genommen eine erhebliche Wirkung ausübt — nicht bloß der Fluss der Information — und dass die Wirkung auch von der vorherigen Bekanntheit der Sache abhing (Farrar et al., 2010).

03 Das Fishkin-Modell in der Praxis: Foren, Räte, Versammlungen

Lokale und internationale Anwendungen

Das Deliberative Polling® ist in den vergangenen drei Jahrzehnten zu einem der wichtigsten „Exportartikel" der demokratischen Innovation geworden: Auch Kommunen, Regionalregierungen, internationale Organisationen und zivilgesellschaftliche Netzwerke haben es übernommen und adaptiert. Im weiteren Kreis der demokratischen Innovationen bilden die verschiedenen Formen deliberativer Verfahren — Bürgerräte, Bürgerversammlungen, Bürgerhaushalte — heute bereits eine neue Schicht der demokratischen Governance. Diese Verfahren sind nicht mit der Methode des Deliberative Polling identisch, und nicht alle beruhen auf einer Auslosung. Sie können mehrere gemeinsame organisatorische Prinzipien haben, etwa die Information, die moderierte Debatte und die nachvollziehbare Darstellung der Ergebnisse (OECD, 2020).

Der Bericht der OECD von 2020, Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions, untersucht die internationale Verbreitung der repräsentativen deliberativen Verfahren und mehrere ihrer unterschiedlichen Modelle. Der Bericht analysiert 289 Fallstudien aus 33 Ländern und stellt fest, dass nach 2010 immer mehr deliberative Verfahren angewandt wurden — besonders auf lokaler Ebene. Das Deliberative Polling ist eine der methodischen Richtungen dieser breiteren Entwicklung. Die deliberative Versammlung (citizens' assembly oder community assembly) kann ebenfalls auf der informierten Abwägung einer repräsentativen Stichprobe einer Gemeinschaft beruhen und sich auch auf lokale Fragen konzentrieren: öffentliche Räume, grüne Infrastruktur, soziale Programme, Klimaanpassung (OECD, 2020).

Das Dokument der OECD Eight Ways to Institutionalise Deliberative Democracy (2021) behandelt die Möglichkeiten einer dauerhaften Institutionalisierung der Deliberation. Auf lokaler Ebene kann die Anwendung durch die niedrigere Einstiegsschwelle (kleinere Stichprobe, kürzere Deliberation, häufig Durchführung am Wochenende), die hohe gesellschaftliche Verankerung (zivilgesellschaftliche Organisationen, kommunale Partner) und die unmittelbare Verbindung zur Entscheidungsfindung (Bezirksgremium oder Stadtentwicklungsrat) erleichtert werden. Wichtige Gesichtspunkte einer qualitätsvollen Durchführung sind: eine ausgewogene Informationsstruktur, ein moderierter Dialog, dokumentierte Ergebnisse und eine substanzielle Rückmeldung der Entscheidungsträger (OECD, 2021).

Die Organisation des Prozesses: Information, Moderation, Rückkopplung

Das Wesen des deliberativen Prozesses besteht nicht bloß darin, dass die Bürgerinnen und Bürger eine Meinung äußern, sondern darin, dass sie dies fundiert, einander zuhörend und durchdacht tun. Ein gut organisiertes deliberatives Forum ist ein strukturierter Lernprozess. Seine Organisation lässt sich um drei miteinander verbundene Gesichtspunkte herum ordnen: die Information, die Moderation und die Rückkopplung (OECD, 2020).

Information. Die Qualität der Deliberation hängt unmittelbar davon ab, über welche Information die Teilnehmenden verfügen. Die drei Grundprinzipien der Informationskomponente sind: Ausgewogenheit (alle wichtigen Argumente und Standpunkte mit gleichem Gewicht, mit fachlicher Kontrolle), Verständlichkeit (allgemein verständliche, nicht technokratische Textgestaltung, deren Ziel das Verstehen und nicht das Überzeugen ist) und Zugänglichkeit (alle Teilnehmenden gelangen auf dieselbe Weise an die Materialien). Fishkin zufolge ist die ausgewogene Information für sich genommen eine demokratische Innovation, weil sie die gewohnte Einseitigkeit der politischen Kommunikation ausgleicht. Die Ausgewogenheit der Materialien kann durch die Einbeziehung von Fachleuten gefördert werden, die die unterschiedlichen Standpunkte kennen; die fertigen Hintergrundmaterialien müssen auch öffentlich zugänglich gemacht werden. Die Formate einer guten Information sind: thematische Hintergrundhefte, interaktive Datenvisualisierungen, fachliche Q&A-Abschnitte (Stanford University, o. J.-a; OECD, 2022).

Moderation. Die Moderation ist keine neutrale logistische Funktion, sondern der Schlüssel zur Qualität der Deliberation. Fishkin und Luskin betrachten die moderierten Kleingruppengespräche als ein wichtiges Element der Methode: Die Aufgabe der Moderation ist es, dabei zu helfen, eine sichere, ausgewogene Kommunikationsumgebung zu schaffen. Die drei Grundprinzipien einer guten Moderation sind: Neutralität (die Moderation steuert den Prozess, bildet aber keine Meinung), Gleichheit (alle können zu Wort kommen, die lauteren oder gebildeteren Akteure dürfen nicht dominieren) sowie Empathie und Fokus (die Teilnehmenden halten das Gleichgewicht zwischen emotionalen und rationalen Argumenten, die Debatte driftet nicht ab) (Fishkin und Luskin, 2005; OECD, 2022).

Rückkopplung. Die Deliberation endet nicht mit dem Abschluss der Debatte. Die Antwort der Entscheidungsträger und die nachvollziehbare Nutzung der Ergebnisse sind wichtig für die Bewahrung des Vertrauens der Teilnehmenden. Die Rückkopplung kann auf drei Ebenen erfolgen: unmittelbare Rückkopplung (am Ende veröffentlichte Ergebnisse oder ein gemeinsam angenommenes Abschlussdokument), institutionelle Rückkopplung (die Entscheidungsträger übernehmen sie formell, setzen sie auf die Tagesordnung und antworten schriftlich, welche Vorschläge sie einbauen) und öffentliche Rückkopplung (die Ergebnisse, Dokumente und Antworten der Entscheidungsträger sind öffentlich zugänglich) (OECD, 2022).

Diese drei Säulen wirken nicht linear, sondern als ein ineinander verwobenes, zyklisches System: Die Information schafft die gemeinsame Wissensgrundlage, die Moderation garantiert die faire Struktur, und die Rückkopplung schließt den Prozess und setzt ihn zugleich erneut in Gang. Ein gut geplanter deliberativer Prozess ist so keine Abfolge von Schritten, sondern ein selbstreflexiver Lernmechanismus, in dem sich Wissen, Debatte und Entscheidung wechselseitig aufbauen. Aus Sicht der Gemeinschaftsentwicklung entscheidet diese dreifache Logik darüber, ob die Deliberation ein einmaliges, feierliches Ereignis bleibt oder zu einem sich selbst tragenden demokratischen Mechanismus wird.

04 Demokratische Legitimität und Einbettung in die Entscheidungsfindung

Der Schlüssel zum Erfolg der deliberativen Demokratie ist, dass der Prozess selbst eine demokratische Qualität in sich trägt. Fishkin zufolge ist ein Verfahren nicht dadurch demokratisch, dass viele daran teilnehmen, sondern dadurch, dass es die nachdenkende öffentliche Meinung der Gesellschaft so gut wie möglich widerspiegelt. Der Prozess ist nur dann legitim, wenn die Teilnehmenden die Gesellschaft tatsächlich repräsentieren, die Deliberation jede Stimme anhört und die endgültigen Vorschläge an die politische Entscheidungsfindung zurückgekoppelt werden (Fishkin, 2018; OECD, 2020).

Die Legitimität lässt sich in zwei Dimensionen deuten. Horizontal bedeutet sie, dass der Kreis der Teilnehmenden gesellschaftlich und demografisch repräsentativ ist und alle zu gleichen Bedingungen mitreden können — das ist die „mikrodemokratische" Legitimität. Vertikal ist die Frage, wie sich die Deliberation in das politische System einfügt: in welchem Verhältnis sie zu den gewählten Gremien und den formellen Entscheidungsketten steht. Die beiden Ebenen bauen aufeinander auf: Die innere Legitimität allein genügt nicht, wenn die Ergebnisse keinen institutionellen Adressaten finden; auch die politische Verankerung sichert keinen demokratischen Wert, wenn der Prozess nicht fair und transparent ist (OECD, 2020).

Die zufällige Auswahl der Teilnehmenden und ihre statistische Repräsentativität sichern, dass ein „Miniaturspiegel" der Gemeinschaft am Tisch sitzt. Dies formulierte Fishkin als das Prinzip des „microcosm of the public". Dieser Mikrokosmos hat deshalb demokratisches Gewicht, weil die Zufälligkeit und die Vielfalt gemeinsam eine Art „Mini-Volkssouveränität" schaffen. Die Deliberation wird jedoch erst dann in politischem Sinne zu einer legitimen Quelle, wenn die Entscheidungsträger den Prozess als Teil der Governance anerkennen — das ist die Einbettung in die Entscheidungsfindung. Eine wichtige Möglichkeit der institutionellen Anbindung besteht darin, dass die Ergebnisse der Deliberation formell in den Entscheidungsprozess eingehen; dafür geben auch das Energieprojekt in Texas und das chinesische Zeguo-Experiment ein Beispiel (Fishkin, 2009; OECD, 2021).

Das Ausmaß der Einbettung kann unterschiedlich sein. Die folgenden Beispiele veranschaulichen die beratende, die entscheidungsvorbereitende und die die Prioritäten der Entscheidungen gestaltende Rolle. Beratende Deliberationen — wie America in One Room — zielen auf ein tieferes Verständnis der öffentlichen Meinung; vorbereitende Modelle — etwa die irische Citizens' Assembly — inspirieren konkrete Rechtsvorschriften; die die Entscheidungsprioritäten gestaltenden Verfahren — wie der Stadthaushalt von Zeguo — beeinflussen die Prioritäten unmittelbar. Eine klare institutionelle Anbindung kann die Akzeptanz des Prozesses und das Vertrauen in die Sinnhaftigkeit der Teilhabe stärken. Auf lokaler Ebene ist eine Bürgerversammlung eines Bezirks oder einer Stadt dann legitim, wenn der Prozess transparent ist, die Auswahl fair ist, die Informationen ausgewogen sind, die Moderation fair ist und die Kommune formell zusagt, die Ergebnisse auf die Tagesordnung zu setzen und auf sie zu reagieren. Das Fishkin-Modell schlägt so eine neue demokratische Logik vor: Der politische Wille formt sich nicht ausschließlich von oben nach unten, sondern erhält über horizontale Deliberationsräume neue Inputs und Legitimation (Fishkin et al., 2021; Fishkin et al., 2010; OECD, 2020).

Die Bedingungen der Anwendung

Aus den praktischen Beispielen zeigt sich, dass die Wirkung der bürgerschaftlichen Abwägung durch die Qualität der Organisation und durch die Verbindung zu den Entscheidungsträgern gemeinsam gestaltet wird. Der dritte Teil der Serie untersucht deren Grenzen und die Möglichkeiten der Weiterentwicklung (OECD, 2020; OECD, 2021).

Quellen

• Farrar, C., Fishkin, J. S., Green, D. P., List, C., Luskin, R. C. und Paluck, E. L. (2010): Disaggregating Deliberation’s Effects: An Experiment within a Deliberative Poll. British Journal of Political Science, 40(2), 333–347.
• Fishkin, J. S. (2009): When the People Speak: Deliberative Democracy and Public Consultation. Oxford University Press.
• Fishkin, J. S. (2018): Democracy When the People Are Thinking: Revitalizing Our Politics Through Public Deliberation. Oxford University Press.
• Fishkin, J. S. und Luskin, R. C. (2005): Experimenting with a Democratic Ideal: Deliberative Polling and Public Opinion. Acta Politica, 40, 284–298.
• Fishkin, J. S., He, B., Luskin, R. C. und Siu, A. (2010): Deliberative Democracy in an Unlikely Place: Deliberative Polling in China. British Journal of Political Science, 40(2), 435–448.
• Fishkin, J. S., Siu, A., Diamond, L. und Bradburn, N. (2021): Is Deliberation an Antidote to Extreme Partisan Polarization? Reflections on „America in One Room". American Political Science Review, 115(4), 1464–1481.
• OECD (2020): Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: Catching the Deliberative Wave. OECD Publishing.
• OECD (2021): Eight Ways to Institutionalise Deliberative Democracy. OECD Public Governance Policy Papers, 12. OECD Publishing.
• OECD (2022): OECD Guidelines for Citizen Participation Processes. OECD Public Governance Reviews. OECD Publishing.
• Stanford University (o. J.-a): What Is Deliberative Polling®? Deliberative Democracy Lab.