Die Leiter der Beteiligung: von Information bis Entscheidung

01 Woher stammt die Leiter der Beteiligung?

Der Begriff der Leiter der Beteiligung stammt aus einer Studie der amerikanischen Stadtplanerin Sherry Arnstein aus dem Jahr 1969, die seither zu einem der bekanntesten Gedankenrahmen der Beteiligung geworden ist. Arnstein beobachtete, dass Behörden häufig Prozesse „Beteiligung" nennen, die den Menschen in Wirklichkeit keine echte Macht geben. Deshalb beschrieb sie die verschiedenen Stufen der Beteiligung mit dem Bild einer Leiter: Auf den untersten Sprossen hat die Bevölkerung keinerlei tatsächlichen Einfluss, auf den obersten Sprossen verfügt sie hingegen über echte Entscheidungsmacht.

Die Leiter ist bis heute nützlich, weil sie an jeden Prozess eine einfache Frage stellt: Wer entscheidet am Ende? Anhand der Antwort lässt sich jede Beteiligungsinitiative auf der Skala verorten — und es zeigt sich, ob es sich um echte Einbeziehung oder nur um den Anschein von Einbeziehung handelt.

02 Die Sprossen der Leiter

Das klassische Modell unterscheidet acht Sprossen, die sich in drei größere Gruppen ordnen lassen. Die folgende Einteilung ist eine für die praktische Anwendung vereinfachte Variante, gibt den Kern aber getreu wieder.

• 1. Manipulation: Die Beteiligung ist nur Schein, in Wirklichkeit geht es um die Überzeugung oder „Beschwichtigung" der Bürger.
• 2. Therapie: Der Schwerpunkt liegt darauf, dass die Menschen sich wohlfühlen, nicht darauf, dass sich die Entscheidung ändert.
• 3. Information: Die Bürger erfahren, was geschehen wird, dürfen aber nicht mitreden.
• 4. Konsultation: Ihre Meinung wird eingeholt, doch es gibt keine Garantie für die Berücksichtigung.
• 5. Beschwichtigung: Einige Bürger erhalten eine formale Rolle, die eigentliche Entscheidung fällt jedoch anderswo.
• 6. Partnerschaft: Die Entscheidungsträger und die Bürger teilen die Verantwortung und handeln gemeinsam aus.
• 7. Delegierte Macht: Ein erheblicher Teil der Entscheidung gelangt in die Hände der Gemeinschaft.
• 8. Bürgerkontrolle: Die Gemeinschaft steuert den Prozess selbst.

Die ersten beiden Sprossen sind bei Arnstein gar keine echte Beteiligung, sondern „Nicht-Beteiligung". Die Sprossen 3 bis 5 bilden den Bereich der symbolischen Beteiligung (Tokenismus): Hier dürfen die Bürger sich äußern, doch die Macht bewegt sich nicht. Erst ab der 6. Sprosse können wir davon sprechen, dass der Einfluss tatsächlich auf die Teilnehmenden übergeht.

03 Warum ist nicht immer die oberste Sprosse das Ziel?

Man könnte leicht meinen, jeder Prozess solle nach der Spitze der Leiter streben. Das ist jedoch ein Missverständnis. Die passende Sprosse hängt stets von der Natur der Entscheidung ab. Es gibt Fragen, in denen das Recht, die fachlichen Regeln oder die verfügbaren Mittel den Spielraum eng begrenzen — hier ist es ehrlicher und redlicher, eine gute Information oder Konsultation zu versprechen als eine gemeinsame Entscheidung, die sich ohnehin nicht einhalten lässt.

Der Kern besteht nicht darin, immer die höchste Sprosse zu wählen, sondern ehrlich darüber zu sein, auf welcher Sprosse man steht. Der schwerwiegendste Fehler ist nicht die niedrige Sprosse, sondern das Verwischen der Sprossen: wenn ein Prozess höher positioniert wird, als er tatsächlich ist. Wenn die Menschen glauben, sie entschieden, während sie nur eine Meinung abgeben dürfen, sind Enttäuschung und Vertrauensverlust garantiert.

04 Kritik an der Leiter und ihre Weiterentwicklungen

Seit Arnsteins Modell sind mehrere Jahrzehnte vergangen, und die Fachwelt hat das Bild an zahlreichen Punkten verfeinert. Die häufigste Kritik lautet, dass die Leiter die Macht zu sehr in einer „Gewinner-Verlierer"-Logik, als eine Art Kampf darstellt: als ginge es zwischen Bürgern und Entscheidungsträgern immer nur darum, wer den anderen beherrscht. In der Praxis beruhen die besten Prozesse eher auf Zusammenarbeit, bei der beide Seiten gewinnen können — der Entscheidungsträger eine bessere, breiter akzeptierte Entscheidung, die Bürger echten Einfluss.

Eine weitere wichtige Einsicht ist, dass das Verhältnis zwischen den Sprossen nicht immer linear ist. In einer bestimmten Angelegenheit ist nicht unbedingt die höchste Sprosse die beste: Das angemessene Niveau hängt stets von der Natur der Entscheidung sowie vom rechtlichen und finanziellen Spielraum ab. Gerade deshalb fassen die heutigen fachlichen Rahmen — etwa das weit verbreitete IAP2-Beteiligungsspektrum — die Leiter nicht als Hierarchie, sondern als Werkzeugkasten auf: Information, Konsultation, Einbeziehung, Zusammenarbeit und Ermächtigung können allesamt legitime Wahlmöglichkeiten sein, wenn man sie ehrlich und der Situation angemessen einsetzt. Die Leiter ist also kein Befehl, „immer weiter nach oben zu klettern", sondern ein Werkzeug, um das passende Niveau bewusst und redlich zu wählen.

05 Die Leiter in der Praxis

Nehmen wir ein einfaches Beispiel: Eine Kommune will einen öffentlichen Platz umgestalten. Auf der Stufe der Information plakatiert sie die fertigen Pläne. Auf der Stufe der Konsultation verteilt sie einen Fragebogen und holt die Meinung der Bürger zu den Plänen ein. Auf der Stufe Einbeziehung–Partnerschaft setzt sie sich hingegen bereits zu Beginn der Planung mit den Nutzern zusammen, gemeinsam werden die Probleme benannt, und die Rückmeldungen der Bürger formen die Pläne — anschließend legen die Entscheidungsträger dar, was sie übernommen haben und was nicht, und warum.

Der Bürgerrat liegt in der Regel in der oberen Region der Leiter. Eine zufällig ausgewählte, die Bevölkerung abbildende Gruppe gibt nicht bloß eine Meinung ab, sondern informiert sich, wägt ab und formuliert konkrete Empfehlungen, auf die die Entscheidungsträger öffentlich reagieren müssen. Das geht bereits über die bloße Konsultation hinaus: Die Teilnehmenden erhalten eine substanzielle Rolle bei der Vorbereitung der Entscheidung.

Ein weiteres Beispiel zeigt den Unterschied zwischen den Sprossen im Alltag gut. Angenommen, es geht um die Umgestaltung der Verkehrsordnung rund um eine Schule. Auf der Stufe der Information erhalten die Eltern eine Mitteilung über die fertige Entscheidung. Auf der Stufe der Konsultation wird ihre Meinung zu einigen fertigen Varianten eingeholt. Auf der Stufe der Partnerschaft arbeiten die Eltern, die Lehrkräfte und die Anwohner gemeinsam von Beginn der Planung an an der Lösung und wägen dabei zusammen Sicherheit, Verkehr und Kosten ab. Dieselbe Angelegenheit mit drei grundlegend unterschiedlichen Beteiligungsstufen — und drei sehr unterschiedlichen Graden der Verbundenheit mit dem Ergebnis.

06 Wie nutzen wir die Leiter?

Die Leiter ist in erster Linie ein Denkwerkzeug, keine starre Einordnung. Bei der Planung eines Prozesses lohnt es sich, uns einige Fragen zu stellen. Welche Sprosse versprechen wir — und können wir sie halten? Stimmt die versprochene Sprosse mit dem tatsächlichen Einfluss der Teilnehmenden überein? Was geschieht mit den eingegangenen Vorschlägen, und erhält die Gemeinschaft darüber eine Rückmeldung? Wenn wir auf diese Fragen ehrliche Antworten geben, können wir die häufigste Falle vermeiden: die als echt getarnte, aber entleerte Beteiligung.

07 Fazit

Die wichtigste Lehre der Leiter der Beteiligung ist, dass die Qualität der Beteiligung durch das Maß des echten Einflusses bestimmt wird, nicht durch die eingesetzten Instrumente oder den guten Willen. Nicht bei jeder Entscheidung muss man an die Spitze der Leiter klettern — doch bei jedem Prozess ist es Pflicht, ehrlich zu benennen, auf welcher Sprosse man steht. Der nächste Text untersucht, was geschieht, wenn diese Ehrlichkeit fehlt: wie ein Prozess zur Scheinkonsultation wird.

Quellen

• Sherry R. Arnstein: A Ladder of Citizen Participation (1969)
• Bürgerrat – Wie läuft es ab? · kozossegigyules.hu
• IAP2 (2018): IAP2 Spectrum of Public Participation · iap2.org
• Fung, A. (2006): Varieties of Participation in Complex Governance. Public Administration Review, 66, 66–75